Bürokrasi ve Ekonomik Kalkınma Üzerine
Weberci bakışa Yuen Yuen Ang'ın getirdiği yenilik ve Çin örneği
Bu blogda Asya’da -özellikle Çin ve Japonya- kalkınma ve sanayileşme üzerine değişik bakış açılarını tanıtmaya calışacağım. Bu yazıda, çalışmalarını çok beğendiğim Johns Hopkins Üniversitesi’nde Alfred Chandler kürsüsünde politik ekonomi profesörü olarak görev yapan Yuen Yuen Ang’ı tanıtacağım. Özellikle Çin’in politik ekonomisi konusunda çalışmalar yapan Ang’ın iki kitabı How China Escaped the Poverty Trap (2016) ve China's Gilded Age (2020) büyük ses getirdi. Bu kitaplarında Ang, Çin’de kapitalist kalkınmayı alışkın olduğumuz yaklaşımlardan farklı olarak tarihsel bir çerçevede ve karmaşıklık (compexity) bakış açısıyla değerlendiriyor.
Ang’ın araştırma metodolojisini tanıtmak için Miguel A. Centeno, Atul Kohli, Deborah J. Yashar ve Dinsha Mistree tarafından derlenen States in the Developing World başlıklı kitapta (Cambridge University Press, 2017) yayınlanan “Do Weberian Bureaucracies Lead to Markets or Vice Versa? A Coevolutionary Approach to Development” başlıklı makalesinden faydalanacağım. Aşağıdaki tanıtım yazısını neredeyse tamamen Ang’ın bu çalışmasından ilgili yerleri tercüme ederek derledim.
Ang, Max Weber'in öne sürdüğü kapitalist gelişim için etkin bir bürokrasinin gerekli olduğu tezini sorguluyor. Bu durum özellikle yüksek kapasiteye sahip bir ekonomi bürokrasinin piyasalara müdahaleleri ve özel sektörü disipline ettiği Doğu Asya'daki kalkınmacı devlet (developmental state) önerilerinde karşımıza çıkıyor: Japonya, Kore, Singapur ve Tayvan. Ang, çalışmalarında Weber tipi bürokrasinin devlet güdümünde kalkınma için gerekliliğini ve bu tür bürokrasinin yükselişinin hangi şartlarda gerçekleştiğini sorguluyor. Weber’e göre kapitalist gelişme ile uyumlu olan bürokrasinin genel özellikleri kamu hizmetlerinin özel çıkarlardan ayrılması, yolsuzluğun azaltılması veya yok edilmesi, yüksek derecede uzmanlık ve nitelik, meritokrasiye dayalı istihdam ve yükselme (liyakat).
Bürokrasi ve Ekonomik Kalkınma Arasındaki İlişki: 3 Farklı Bakış
Burada önemli olan soru şu: Weber tipi bürokrasi kapitalist gelişmeyi mi sağlıyor yoksa tam tersine, kapitalist gelişmeyi bu bürokrasinin oluşumunu sağlıyor? İktisatçılar genelde bu soruya doğrusal ve tek yönlü bir sebep-sonuç arayarak yaklaşıyorlar. Ang, bu soruyu cevaplamaya çalışan yaklaşımları üç gruba ayırıyor.
Kalkınmacı devlet: Chalmers Johnson, Alice Amsden, Robert Wade, Meredith Woo-Cumings, W. G. Huff, ve Ha-Joon Chang gibi araştırmacıların Japonya, Kore, Singapur ve Tayvan ile ilgili çalışmalarında öne sürdükleri bu yaklaşıma göre, Doğu Asya ülkelerinde hızlı sanayileşme ve kalkınmanın anahtarı kalkınmadan önce oluşturdukları profesyonel ve yüksek nitelikli bürokrasi ile yolsuzlukların olmaması. Ben kendimi de bu gruba dahil ediyorum. Murat Yülek ile birlikte kalkınmacı liderler üzerine yazdığımız “The developmental leader” başlıklı makalemiz de bu konuda fikir verebilir.
Modernleşme teorisi: Ronald Inglehart ve Christian Welzel’in başını çektiği bu yaklaşıma göre, Weberci bürokrasi ancak ekonomik gelişmenin sonrasında ortaya çıkar. Yani, kalkınmacı devlet yaklaşımının kurmaya çalıştığı nedensellik ilişkisinin aslında tersinin geçerli olduğunu iddia ediyor. Bu alanda çalışan araştırmacılar Çin de dahil olmak üzere çeşitli ülkelerde bürokratik reformların sadece bir derecede ekonomik zenginliğe ulaştıktan sonra gerçekleştirilebildiğini vurguluyorlar.
Tarihçi yaklaşım: Atul Kohli’nin öncülük ettiği bu grup da Weberci bürokrasinin kalkınma için şart olduğunu ama bu kurumların ediniminin her ülkenin tarihsel şartlarına bağlı olduğunu vurguluyor. Örneğin Japon idaresinin Kore’nin savaş sonrasındaki bürokrasiyi ve sanayi politikalarını etkilemesinin önemli olduğunu ama bunun Kore’ye özel bir durum olduğunun unutulmaması gerektiği gibi. Nijerya’nın bir İngiliz sömürgesi olmasına rağmen İngiliz kurumlarına sahip olmamasının Nijerya’ya has şartlardan kaynaklandığı da vurgulanıyor. 2024 Nobel ekonomi ödülünü kazanan Daron Acemoğlu ve James Robinson’un kalkınmanın dışlayan (extractive) değil kapsayıcı (inclusive) kurumlar sayesinde mümkün olduğunu öne süren tezleri de bu yaklaşıma yakın duruyor.
Ang, her üç okulun sadece “kısmî” olarak doğru olduğunu belirtiyor kendi duruşunun bunların dışına yerleştiriyor. Ona göre, kalkınmacı okul Weberci bürokrasinin piyasanın gelişmesini açıklamasında haklı ama yetkin bürokrasinin kökenlerini açıklamakta yetersiz kalıyor; modernleşme yaklaşımı büyümenin devlet kapasitesini nasıl geliştirdiğini açıklayabilmesine rağmen ekonomik kalkınmanın kaynaklarını açıklamakta yetersiz kalıyor; tarihçi yaklaşım ise geç kalkınan ülkelerdeki kolonyal kökenlerinin önemini vurgulamakta haklı ama yoksul ülkelerin yoksulluk tuzağından nasıl kurtulacağı hakkında fazla bir şey söylemiyor.
Ang’ın Yaklaşımı: Eş-Evrimsellik
Ang’ın önerdiği alternatif yaklaşım ise Weberci bürokrasi ile kapitalist piyasa arasında eş-evrimsel ilişki (coevolutionary relationship) kuramı. Bu ne demek? Ang, Weber'in kapitalizm ile bürokrasinin her zaman bir arada olduğunu ve bunun uzun bir kalkınma serüveninin sonucu olduğunu vurguladığını hatırlatarak devlet ve piyasanın birbirine adapte olarak birlikte geliştiğini belirtiliyor. Yani, aralarında bir eş-evrim (birlikte evrilme) ilişkisi var. Bu, iktisatçıların sürekli araştırdıkları tek taraflı neden-sonuç ilişkisinden farklı bir ilişki. Bu ilişkiyi detaylı olarak ortaya koymak ise zor bir iş. Ang, bunun için bir metodoloji önerisi getiriyor ve bunu yakın zamanda Doğu Asya'daki öncüllerinden de daha hızlı bir şekilde kalkınmayı başarmış olan bir kalkınmacı devlet olan Çin'deki devlet müdahalesine dayalı sanayileşme örneğine (hatta bir sonraki aşamada bir şehir idaresinin bürokrasisine) uyguluyor. Ang, devlet kapasitesinin (state capacity) kalkınma seviyesine göre değiştiğini ve evrildiğini öne sürüyor. Kalkınma öncesindeki zayıf ve etkisiz bürokrasi piyasayı yaratıp gelişmesini sağlıyor, sonrasında da onu koruma görevini üstleniyor. Kalkınmanın değişik aşamalarında amaçlar, sınırlamalar ve kaynaklar değişik olduğu için piyasanın oluşması ve korunmasında bunların da değerlendirilmesi önemli.
Şimdi bunun detaylarına bakalım.
Eş-evrimsellik (co-evolution) ve adaptasyon ne demek? Ang, karmaşık adaptif sistemler konusundaki otoritelerden biri olan John Holland’a atıfla adaptasyonu “bir ortama kendini uydurmak” şeklinde tanımlıyor. Burada 4 farklı mekanizma var:
Çeşitlilik (variation): alternatifler yaratmak
Seçim (selection): yeni değişiklikler (permütasyonlar) oluşturmak için mevcut alternatifler arasından seçim yaparak bunlardan değişik bileşimler oluşturmak
Elde tutma (retention): seçimleri elde tutma veya daha sonra başka seçimler oluşturmak için onları bırakmak
Boşluk yaratma (niche creation): bir kolektif içindeki diğer birimlerle ilişkili olarak yeni bir rol ve kaynak boşluğu yaratmak
Eş-evrimsellik de bir sistemin parçalarının kendi aralarındaki adaptasyonu işaret ediyor.
Ang, bir ağaç benzetmesi ile bunları anlaşılır kılmaya çalışıyor. Önce bir ağacın yıldırım düşmesi sonrası yıkıldığını hayal edin. Burada değişim dışsal bir şok sonucu meydana gelmekte (aynı sömürgeleştirme ve savaşlar sonrasında işgal edilen yerlerdeki kurumsal yapıların yıkılıp yerine yenilerinin kurulması gibi). Bu yeni yapılar bir başka yıldırıma kadar devam edebilir.
Bir başka durumu daha hayal edin: ağaç, termitler (beyaz karınca) tarafından yeniyor ve aylar sonra yıkılıyor. Bu kez değişim yavaş ilerleyen bir sürecin sonucudur ve ağaç ile termitler arasında bir adaptasyon söz konusu değildir. Aşama aşama gerçekleşen değişim adaptasyon veya evrim anlamına gelmez. Örneğin, yaşlandıkça kırışıklıklar tabaka tabaka eklenerek büyür ve yavaş ilerler ve sonunda pörsümeye yol açar. Yaşlanma, bizim çevreye adaptasyonumuzun bir sonucu değildir, hatta tam tersi de olabilir. Bizim önleyemeyeceğimiz bir değişim olan yaşlanmaya adapte olmaya zorlandığımızı görürüz. Eş-evrimsellik aşama aşama gerçekleşen birikimli değişimden farklı olarak, öğrenme ve geri beslemeyi de içeren bir adaptif süreçtir.
Şimdi de bir başka durumu hayal edin. Akasya ağacının dallarında çok sayıda diken vardır. Ağaç bunu otobur hayvanların yapraklarını çok fazla yememesi için geliştirmiştir. Otobur hayvanlar da ağacın bu koruma mekanizmasına karşılık dikene dayanıklı özellikler geliştirmiştir (örneğin: zürafaların dili çok kalındır). Bu dikenlerle baş edebilen havyanlar akasya ağaçlarını kolonize etmeyi başarabilenler. Diğer hayvanlar da hayatta kalabilmek için tabiattaki diğer kaynak boşluklarını geliştirmek durumunda kalıyorlar. İşte bu durum, eş-evrimsellik.
Eş-evrimsellik ve karşılıklı adaptasyon ile ekonomik kalkınmayı anlayabilmek için 4 farklı basamağın anlaşılması gerekiyor.
Eş-evrimsellikte 4 Basamak
Karşılıklı geri-besleme ve eş-evrimselliği anlamak için gerekli dört basamak:
Basamak: İki veya daha fazla farklı faaliyet alanı (domain) (D1, D2, …) belirlenir. Örneğin, ekonomi için bu alanlar piyasaların büyüklüğü ve yapısı gibi alanlar, bürokrasi için yatırım teşviklerinin tarzı olabilir.
Basamak: Analiz için gerekli zaman dilimi belirlenerek kırılma noktaları (T1, T2, …) tespit edilir. Örneğin, Çin için ilgili zaman dilimi ekonomide piyasa reformlarının başladığı 1978 sonrası, kırılma noktası da reformların hızlandığı ve piyasa geçişin ivmelendiği 1993 yılı olabilir.
Basamak: Her alandaki baskın özellikler her dönem için tanımlanır. Bürokrasi ve piyasa için bu özelliklerin (kişi başı gelir gibi) nicel olmak yerine nitel olması mümkündür. Bunları nicelleştirmek kolay olmayabilir. Bu nedenle, nicel değişiklikler yerine kurumsal değişimin incelenmesi daha anlamlı olabilir.
Basamak: Veriler toplandıktan sonra, her alandaki değişiklikler arasındaki karşılıklı ilişkiler incelenir. Örneğin, bir alan diğer bir alanı etkileyebilir; neden-sonuç ilişkisi yukarıdaki dört mekanizma (çeşitlilik, seçim, elde tutma, boşluk yaratma) yoluyla işleyebilir.
Ang, sosyal bilimcilerin genellikle mevcut siyasi yapıya odaklandığını, bununla güncel sorun ve olgularla ilgili çıkarımlar yapma eğiliminde olduğunu hatırlatıyor. Fakat, mevcut siyasal yapı uzun dönemdeki tarihsel süreçler hakkında sadece sınırlı bir bakış sunar. Önceki dönemlerin anlaşılması bu nedenle önemlidir. Statükonun anlaşılması için nasıl oluşup evrildiğini da anlamak gerekir. Bu nedenle, Ang’a göre aynı sorunun değişik dönemler için ele alınıp karşılaştırılması anlamlı olur.
Ang, bu analitik metodu Çin’de seçtiği dört yerel idare için uyguluyor. Çin’de merkezi hükümet her ne kadar güçlü olsa da yerel idareler idarî ve malî konularda büyük özerkliğe sahip. Çin’de merkezî hükümetin altında 31 vilayet (province, 省), onların altında şehir (city, 地), onların altında ilçe (county, 県), onların altında kasaba (township, 郷) idari birimleri var. Vilayetin altındaki idarî birimler eğitim, sağlık, kamu güvenliği, emeklilik, altyapı, vb. kamu hizmetlerinin temininden sorumlu. Ang, Çin’deki yapıyı “yönlendirilmiş doğaçlama” (directed improvisation) olarak adlandırıyor. Merkezi hükümet, yerel idarelerin faaliyetlerini ulusal düzeydeki kontrol edip düzenlerken yerel idareler sorunlara doğaçlama yoluyla özel olarak çözümler bulmakla yükümlüdür. Merkezi hükümet yerel idareleri her konuda yönlendirmemekte, çünkü merkezi planlamada bu kadar detaylı bilgi yok. Yerel idarelerde komünist parti çok sayıda yerel bürokrat görevlendiriyor ve onlar da bu bilgiyi toplayarak çözüm için kullanıyorlar. Her bölgenin sorunu farklı olduğu için (coğrafya, demografik ve etnik yapı, ekonomik gelişmişlik farkı, kaynak zenginliği farklılığı vb. gibi nedenlerle) değişik bölgelerin değişik politik ekonomisi var.
Ang, Çin için kırılım noktalarını 1978 ve 1993 olarak belirliyor. 1978 yılında Deng Xiaoping önderliğinde reformlar ve ekonominin açılması başladı. Tarım, işletmeler, maliye ve idare reformları ile birlikte 1980’li yıllarda kısmî piyasa reformları gerçekleştirildi. Devlet fiyatları kontrol ederken, yabancı yatırımlar ve özel girişimcilik konusunda sıkı kısıtlamalar vardı. Özel girişimcilik henüz o kadar teşvik edilmiyordu. 1993 yılında piyasa reformları genişletildi ve bir “sosyalist piyasa ekonomisi” kurmak için düğmeye basıldı. Kapitalizmin gelişmesi ve yabancı yatırımların artışı teşvik edildi; kırsal kesimde başlatılan girişimcilik (köy-kasaba şirketleri) özel şirketlerin kurulması ve gelişmesinin teşvik edilmesiyle özel sektör vasıtasıyla ülke çapına yayıldı.
Burada, Ang’in Çin’deki 4 yerel idare ile (isimlerini vermiyor) ilgili analizinin detaylarına girmeyeceğim. Başta da belirttiğim gibi, burada asıl amaç metodolojiyi tanıtmak. Detaylarını makaleden okuyabilirsiniz. Bunlardan birinde yatırım teşviklerinin dağıtımında yerel bürokratlar Weberci olmayan bir tarzda evriliyor. Bir diğerinde ise Weberci tarzda gelişiyor. Bazı yerel idarelerde uzun zaman gerçekleşmeyen evrim şimdilerde gerçekleşmeye başlıyor. Ang, bunları anlamak için doğrusal bir perspktif değil, eş-evrimsel bir perspektifin gerekliliğini vurguluyor. Ayrıca, değişik bölgelerde farklı başlangıç noktalarına ve politika çıktılarındaki farklılıklara da dikkat çekiyor.
Bir yerel idarenin durumu çok ilginç. Analiz 1993 yılında başlıyor. Önce bürokrasiyi geliştirip sonra ekonominin kalkınmasının (Doğu Asya’daki kalkınmacı devletlerde olduğu gibi) gözlemlenmediğini söylüyor. 3 aşamalı bir yol takip edilmiş. Önce 1993 yılından başlayarak zayıf kurumlar (yani Weberci gibi güçlü olmayan kurumlar) olduğu gibi kullanılarak piyasalar kuruluyor. Sonra, 2000’li yıllarında başlarında bu piyasalar geliştikçe kurumlar da güçleniyor. Güçlenen kurumlar da piyasaları koruyor.
Bu örnekte, Weberci bakıştan farklı bir patika görülüyor. Başlangıçtaki soruya geri dönersek: Weberci bürokrasi piyasaların gelişmesinin ön şartı mı yoksa tam tersi mi geçerli? Ang, bunun ülkelerin veya kendi araştırmasında çalıştığı aynı ülke içindeki farklı bölgelerin kalkınma seviyelerinin farklılığına göre değiştiğini belirtiyor. Piyasaların oluşturulması ve korunması gibi iki ayrı ekonomik kalkınmanın iki ayrı sürecinde bürokratik yapıların fonksiyonları ve şekillerinin iyi anlaşılması gerekiyor. Ayrıca yeni gelişmekte olan bir piyasa ile olgunlaşmış bir piyasanın neden olduğu kurumsal değişim yönündeki talepler ve baskılar da farklı olacaktır. Kısaca, ekonomik kalkınma öncelikleri kapitalist ekonomik kalkınma ilerleyerek evrimleştikçe değişir ve belirli örgütsel yapılar, normlar ve politikalar ancak belirli ortamların kaynakları kısıtları ve amaçlarına uygun oldukları ölçüde işe yarar. Hatta, inanılageldiği gibi Weberci bürokratik yapı evrensel olarak arzulanabilir en iyi bürokratik yapı olmayabilir.
Weberci bakışa göre, ilk aşamada yoksul ve sanayi öncesi bir piyasada Weberci özelliklerden mahrum bir bürokrasi var. Weberci uygulamalar ve kurum kalitesi geliştirilip bürokrasinin etkinliği artırıldıktan sonra kapitalist gelişme başlar. Ang’ın Eş-Evrimsel yaklaşımında sanayi öncesi piyasa ile birlikte var olan Weberci özellikte olmayan bürokrasinin kapitalist gelişmesi için Weberci bir bürokrasiye dönüşmesi gerekmiyor. Azgelişmiş veya yoksul ülkelerde özellikle zayıf bürokrasi ile yola çıkarlar. Bu bürokrasilerin genel özellikleri şunlar: gayrıresmî ve kişisel ilişkiler, ahbaplık veya kabile tarzı ilişkiler, patrimonyalizm, kanunlar ve kuralların uygulanmasındaki zayıflık, vb. Normalde, bu tür zayıflıkların ekonomik kalkınmanın önünde engel olduğu ve ekonomik kalkınmadan önce düzeltilmesi gerektiği düşünülür. Örneğin, Acemoğlu’nun da tezi de bu yönde. Ang ise, Çin’den örnekler vererek tersini iddia ediyor! Başlangıçta bu tür bir eksik ve zayıf bürokrasi, aslında yeni piyasaların oluşması için gerekli olan ve yoğurularak iyileştirilecek hammaddeyi sağlıyor. Bu bürokrasi, kendi kendine bir mutasyon geçirerek doğaçlama yoluyla zayıf özelliklerini de kullanıp piyasanın kurulmasını sağlıyor. Yani, sadece belirli örgütsel yapılan kalkınma öncesinde şart olması gerektiğini düşünmemiz veya varsaymamız gerekmiyor. Kalkınma ve piyasanın büyümesi bürokratik öncelikleri değiştirerek kaynak gereksinimini artırıyor. Komünist düzende önceleri kişisel ilişkiler ve komünist kampanya ile çalışan bürokrasi yavaş yavaş Weberci özellikler kazanmaya ve daha etkin çalışmaya başlıyor. Bunun sonucu olarak piyasalar olgunlaşıyor ve kapitalist gelişme de hız kazanıyor. Devlet kapasitesi kalkınmanın değişik aşamalarında çeşitlilik gösteriyor.
Ang’ın Diğer Çalışmaları Hakkında
Ang, Washington Consensus tarzı Batı türü kurumlarla Doğu Asya’daki müdahaleci ve kalkınmacı devlet ikilemi arasında sıkışıp kalmamak gerektiğini, bunların her ikisinin de belirli tarihsel şartların sonucu olduğu gerektiğini vurguluyor. Bunların ilki gelişmiş kapitalist ülkeler için model teşkil ederken, ikincisi ise Doğu Asya’daki bir ülke grubunda kendine özgü tarihsel şartlarının sonucu. Günümüzdeki Türkiye gibi kalkınmakta olan ülkeler ve daha az gelişmişlik seviyesindeki ülkeler için bu tarihsel şartlar farklı olabilir. Ang, bu ülkelerde kalkınmayı sağlamak için neler yapılması gerektiğini anlamak için Acemoğlu gibi bu ülkelerin zayıf ve yetersiz kurumları nedeniyle geri kaldıkları tezini eksik ve yanlış buluyor ve yakın tarihte kalkınmayı başarmış bazı ülkelerin zayıf kurumlarına rağmen değil, bunların sayesinde kalkındığını öne sürüyor.
Ang’ın diğer çalışmalarında, Çin bağlamında bu konu işleniyor. Bu bakışı daha iyi öğrenme isterseniz Ang’ın aşağıdaki makalelerini tavsiye ederim. Size yeni bir bakış açısı kazandırarak düşünce ufkunuzu genişletecektir.
Ang, Y. Y. (2017). “Beyond Weber: Conceptualizing an Alternative Ideal Type of Bureaucracy in Developing Contexts” Regulation & Governance 11 (3), 282-298
Ang, Y. Y. (2018). “The Real China Model: It’s Not What You Think It Is” Foreign Affairs 16
Ang, Y. Y. (2021). “The Robber Barons of Beijing: Can China Survive Its Gilded Age?” Foreign Affairs 100
Ang, Y. Y. (2023). “Adaptive Political Economy: Toward a New Paradigm” World Politics 75, 1–18
Bazı YouTube videoları
How China Escaped the Poverty Trap