Japonya'da bürokratlar ve siyasetçiler arasındaki ilişkiler nasıl değişti?
Japonya'da bürokratların siyasetçilere göre gücü neden ne nasıl azaldı? Bundan sonra ne olacak?
1990'lı yıllarda balon patlayana kadar Japonya'da ekonomi bürokrasisi önemli derecede özerk sayılırdı. Bürokratlar politika yapımında siyasetçilerin üzerinde sayılır ve siyasetçilerin etkisinden uzak biçimde kısa veya uzun vadeli ekonomi politikaları tasarlayarak uygularlardı. Japonya'da buna kankō-seitei (官高・政低) adı veriliyor, yani bürokrasi üstte siyaset altta. Balonun patlaması sonrasında faturanın bir kısmı da bu bürokrasiye yazıldı ve bürokrasinin özerkliği sınırlandırıldığı gibi bürokrasi de yeniden yapılandırıldı.
Bir önceki blog yazısında da sonuç kısmında bürokrasinin balonun patlaması sonrasında nasıl sorumlu tutulduğunu vurgulamıştım. Bu yazıda bu konuya değineceğim. Bunu yaparken de Chuokoron dergisinin Ocak 2025 sayısında, eski maliye bakanlığı bürokratı, 2000 yılında da bakan yardımcısı, 2003-2008 arasında da Merkez Bankası başkan yardımcısı görevinde bulunmuş 1966 yılından itibaren bürokraside çeşitli görevlerde bulunmuş eski ve kıdemli bir bürokrat olan Mutō Toshirō, Japonya'da bürokratlar ile özel sektör firmaları arasındaki ilişkilerin nasıl verildiğini konu alan bir yazıdan da yararlandım.
Japonya'da bürokrasi zor yazılı sınavlar geçilerek girilen saygın bir meslek olarak görülür. Tokyo ve Kyoto gibi en iyi üniversitelerin mezunları için cazip bir kariyer seçeneğidir. On yıllar boyunca da öyle oldu. Bu okulların en parlak mezunları bürokrasi kariyerini tercih etti.
Siyaset ve bürokrasi ilişkileri nasıl evrildi?
İlk olarak, siyasetçiler ile bürokratlar arasındaki ilişkilerin savaş sonrasında nasıl verildiğine bakalım.
Artık çok iyi bilinmektedir ki, savaş sonrasında ekonominin yeniden imarında ekonomi bürokratları çok önemli bir rol oynadı. Bunu Japonya'nın İktisadi ve Sosyal Tarihi Cilt 2 kitabımda detaylı olarak anlattığım için, ücretsiz olarak indirebileceğiniz bu kitapta ayrıntıları bulabilirsiniz (s. 91-93, 202-208). Bürokratlar sadece sanayi politikaları tasarımı ve uygulaması ile kalmayarak, altyapı yatırımlarının planlaması, savaştan yenik olarak çıkan Japonya'nın tekrar uluslararası topluma entegrasyonu ve bozulmuş olan imajının düzeltilmesi gibi konularda da önemli bir rol üstlendi.
Bu dönemde, bürokratlar siyasetçilerin doğrudan etkisinden özgür biçimde özerk bir şekilde karar alabiliyordu. Ekonomiyi yönlendiren bürokratların bu gücüne bürokratik rehberlik (administrative guidance) adı veriliyor. Peki bu özerklik nereden geliyordu? İlk olarak, savaştan hemen sonra, Amerikan işgali döneminde savaş dönemi ve öncesinin etkili politikacıları ya savaş suçlusu olarak suçlu bulunarak cezalandırıldılar, siyaset yasaklısı oldular veya siyasi faaliyetleri sınırlandırıldı. Yeni siyasetçiler ise henüz tecrübesiz ve çoğu düşük profilli siyasetçilerdi. Böyle bir ortamda, Japonya'da ekonomi bürokrasisi büyük bir özerkliğe sahip oldu ve bunu kurumsallaştırarak kendi içinde böyle bir bürokrasi kültürü yarattı.
Bu dönemle ilgili olarak Mutō ilginç bir anekdot aktarıyor. 1940'lı yılların sonlarında maliye bakanlığının daire başkanları yasa tasarısı görüşmelerinde parlamentoda bulunuyor ve soruları cevaplıyor. Yani, kanun yapımı sürecinde seçilmiş olmamasına rağmen büyük bir rol üstleniyor. Bürokrasinin elit statüsünü ve toplumdaki yerini bu anekdot yeterince iyi anlatıyor. Özellikle ekonomiyi düzenleyen ve bankalar ile iş dünyasını disipline eden maliye bakanlığı (MOF) ve sanayi politikalarından sorumlu olan ve sanayi şirketlerini disipline eden uluslararası ticaret ve sanayi bakanlığı (MITI) bürokratları bürokrasi içindeki en elitler olarak görülüyordu. Bürokratlar ile siyasetçiler arasındaki ilişki de bir tür karı-koca ilişkisiydi.
Ekonominin hızla büyüdüğü ve 1970'lerin başlarındaki petrol şokuna kadar süren dönemde bürokrasi siyasetçi ilişkisi bu şekildeydi. Petrol şokundan sonra 1970'ler boyunca büyüme oranı önceki döneme göre düşük seyretti. Ekonominin olgunluğa ulaştığı bu yeni dönem düşük büyüme oranlarına alışılan bir dönem oldu. 1975 yılına kadar devletin bütçe açığı gibi büyük bir sorunu yoktu çünkü vergi gelirleri sürekli artıyordu. 1975 yılında ilk kez bütçe açığını kapatmak için tahvil çıkarıldı. Bütçe açığı bundan sonra sürekli bir hâl alacaktı. 1982 yılında borçlanmaya üst sınır koymak zorunda kalınacaktı. Kamu makinesindeki bozulma maliye bürokratları ile siyasetçiler arasındaki ilişkilerin bozulmasına neden olan ilk kıvılcım oldu. Bürokratlar kamu maliyesinin düzelmesi için bütçe disiplini taraftarıyken siyasetçiler ise daha büyük bütçe ve daha fazla kamu harcaması istiyordu. Bürokratlar kanun koyucu olmadıkları için siyasetçileri bu konuda ikna etmek için enerjilerinin büyük kısmını harcamaya başladı.
1980'li yıllar kamu maliyesinin yeniden düzenlendiği yıllar oldu ve bozulan kamu maliyesinin düzelmesi ve vergi gelirlerinin artırılması için 1989 yılında tüketim vergisi uygulaması başlatıldı. O dönemde yeni vergi koymak, seçmenlerin desteğini almak isteyen siyasetçiler için arzu edilen bir şey değildi. Fakat, maliye bürokratlarının ısrarı tüketim vergisi kanununun çıkmasını sağladı. Yani, bürokratlar siyasetçiler ile ilişkilerinden hâlâ büyük güce sahipti. Çünkü, nihai olarak kanunu çıkaracak olanlar siyasetçilerdir.
Bürokratlar ile siyasetçiler arasındaki ilişkilerin kopmasına neden olan şey 1990'lı yılların hemen başında emlak ve hisse senedi piyasalarındaki balonun patlaması ve sonrasındaki uzun süren ekonomik durgunluktu. Bu dönemde su yüzüne çıkan yapısal sorunların çözümü başarılamadığı için bürokratlar bundan da sorumlu tutuldu. Sadece bürokratlar değil halkın siyasetçilere güveni de büyük oranda azaldığı için hem bürokratlar hem siyasetçiler bu dönemde büyük bir itibar kaybına uğradı. Bürokratlar ve siyasetçiler arasındaki yukarıda bahsettiğim karı-koca ilişkisi ise iki düşman arasındaki ilişkiye dönüştü.
Siyasetçilerin (daha doğrusu iktidar partisi LDP siyasetçilerinin) özellikle Koizumi’nin başbakanlığı (2001-2006) ve sonrasında gerçekleştirdiği idari reformlar sırasında bazı bakanlıklar kaldırıldı veya birleştirildi ve temel bakanlıkların sayısı 12’ye indirildi. Bakanlıkların çalışma kültürlerinin parçası olan bazı uygulamalar ise kaldırıldı. Örneğin, Muto’nun vurguladığı gibi, bakan yardımcılarının katılımıyla düzenlenen bakan yardımcıları toplantıları (jikan kaigi 次官会議) 2009 yılında kaldırıldı. Savaş sonrasının en iyi bilinen bürokratik uygulamalarından biri bu toplantılardı ve kabine sisteminin başladığı 1880’li yıllardan beri devam eden bir gelenekti. Kabine toplantısından önce çeşitli konularda bakan yardımcıları bir araya gelerek konuları tartışarak karara başlar, kabine üyeleri de genelde bunları onaylardı. Böylece koordinasyon ve konsensüs sağlanırdı ve bunun öncesindeki tartışmalar bürokratlar tarafından yürütülürdü. Bakan yardımcısı (jimu jikan, 事務次官), bir bürokratın kariyerinde ulaşabileceği en üst makamdı. Bu toplantılar vasıtasıyla, bürokratlar mutfakta pişirdikleri idari konularda siyasetçileri yönlendirebildikleri gibi, onların kendilerinden istedikleri ve siyasi tartışmalarda ihtiyaç duydukları bilgi ve verileri de sağlıyorlardı. Karar verme mekanizmasında doğal olarak son kararı kabine yani siyasetçiler veriyordu. 2011 yılında bu toplantılar değişik bir formatta tekrar başlatıldı (link Japonca) ama eski yapısından çok uzaktaydı ve siyasetçiler kontrolü ellerine almıştı. Bürokratlar artık sadece kabineden ve başbakanlık ofisinden gelen kararları dinliyorlar ve bunlar hakkında nadiren fikir beyan ediyorlar. Eskisi gibi önemli kararlar burada alınmıyor; alınmış halde geliyor ve burada bilgilendirme yapılıyor.
Bürokrasi-siyaset ilişkisi nasıl olmalı?
Muto, yukarıdaki soruyu cevaplamak için önce anayasaya bakmak gerektiğini hatırlatıyor. Japonya Anayasası’nın 15. maddesinin ikinci fıkrası şöyle:
“All public officials are servants of the whole community and not of any group thereof.”
Yani, bütün kamu görevlileri halkın hizmetkarlarıdır; halkın herhangi bir grubunun hizmetkarı değil. Diğer bir deyişle, kamu görevlileri ne kabinenin ne de milletvekillerinin hizmetkarı değil. Öte yandan, kamu görevlisi olan bürokratlar kabineye yardım görevini üstleniyorlar. Yani, onlara gerektiği durumlarda açıklama yapıyorlar ve gerekli politikalar konusunda görüş beyan ediyorlar. Hatta, başbakan veya bakanlar çağırdığında politika yapımında çeşitli görüşmelere ve toplantılara da katılıyorlar.
Peki, bürokratlar ile siyasetçiler arasındaki ilişkiler nasıl olmalı? Muto, bu konuda iki alternatifi hatırlatıyor. Bunların ilki, siyasetçilerin bürokratlar önderlik ettiği bir yapı. İkincisi ise, bürokratların siyasetçilere karşı tarafsız (nötr) oldukları yapı. Bürokratlar kamu görevlisi olarak halkın hizmetkarı olmanın yanı sıra kabineye yardım da ettikleri için, iki farklı konumdalar. Diğer ülkelere bakıldığında Japonya’daki bürokrasinin siyasetçilere karşı konumunun iki uç örnek olan Amerika ile İngiltere arasında olduğu görülüyor. Mesela, Amerika’dan farklı olarak federal bürokratların başkan değiştiğinde değiştiği bir yapı Japonya’da yok. Kabine değişse de bürokratlar yerlerinde kalıyor; yani bir devamlılık söz konusu. İngiltere’deki kamu görevlileri ise siyasetçilere karşı tarafsız olarak sadece halkın hizmetkarı olarak görülüyor. Yani, tarafsızlık konusunda İngiliz bürokrasisi Japonya’nın ilerisinde.
Bürokratların görevi kamu yararına adalet, sosyal refahın artırılması ve kamu hizmetlerinin tarafsız bir şekilde tüm topluma sağlanmasıdır. Bu nedenle önemli bir iş yaptıkları konusunda şüphe yok. Son yıllarda Japon kamuoyunda bürokratların siyasetçilerin tahakkümü altına girdikleri yönünde bir algı var. Bu durumda bürokrasinin gerekliliği bile sorgulanabiliyor. Muto, eğer politikacılar tarafından bürokratlar verimsiz kullanılıyor veya gereksiz işlerle meşgul ediliyorlarsa bunun iyileştirilmesi ve reforme edilmesi gerektiğini vurguluyor. Japonya’da çok eleştirilen konulardan biri bakanların katıldığı basın toplantılarında veya çeşitli toplantılarda önceden hazırlanmış sorulara cevap veriliyor. Yani, bir tür danışıklı dövüş durumu söz konusu. Japoncada buna sōteimondō (想定問答) adı veriliyor. Eğer bürokratlar bu tür cevaplar için kullanılıyorsa, burada bir sorun olduğundan bahsedilebilir.
Sonuç
Sonuç olarak, bürokratlar artık politika yapımında eskisi kadar söz sahibi değil ve siyasetçilerin etkisi altında eski otonomilerine sahip değiller. Siyasetçilerin uzun vadeyi değil bir sonraki seçimi düşünerek karar aldıkları hesaba katılırsa, bürokratların uzun vade politika yapımında ne kadar etkili olabilecekleri şüpheli. Demografiden (nüfusun yaşlanması) ekonomik sorunlara, yoksulluğun artışından artan göçmenlerin sosyal entegrasyonuna çeşitli sorunlara çözüm bulmak zorunda olan Japonya’da bürokratların (kan, 官) ve siyasetçilerin (sei, 政 ) rolü ileride tartışılacak bir konu olacak.
Bence, bürokratlar eski zamanlardaki güçlerine kavuşamayacaklar ama siyasetçilerin de Japonya’nın güncel sorunlarına etkili cevap veremedikleri, hatta politika yapımını sürekli geciktirerek sorunların daha da katılaşarak büyümesine neden oldukları ortada. Yakın bir gelecekte belki de LDP 2009-2012 arasında olduğu gibi iktidardan düşecek yeni bir parti iktidara gelecek. O zaman bürokratların durumu ne olur, şimdiden kestirmek zor, ama merak konusu. Bir diğer konu da dünyada yükselişte popülizmin Japonya’da yükselişe geçmesi olasılığı. Bu durumda siyasetin rolü mevcut demokratik geleneklerin dışına çıkarsa, siyasetçilerin üstünlüğü değişik bir boyut alacaktır. Yakın tarihi de hesaba katılırsa, bu tür bir siyasi dönüşüm Japonya için arzu edilen bir durum olmaz.