Sanayi Politikası, Çin ve Japonya Üzerine

Çin'in akıbeti de Japonya gibi uzun sürecek bir durgunluk mu olacak?

Bu sıralar sanayi politikalarına ilgi çok arttı. Avrupa ve Amerika’da devletin önayak olmasıyla çeşitli sanayilerin kurulması ve geliştirilmesi, bundan 10 yıl öncesinde dahi akla gelmezdi. Fakat, Çin'in Avrupa, Amerika ve Japonya’nın teknoloji hegemonyasına meydan okuması bunu değiştirdi.

Bu sıralar, Çin için çok şey yazılıyor ve değerlendirmeler yapılıyor. Popüler olan konulardan biri sanayi politikalarında Japonya’ya benzer bir yolu takip eden Çin’in akıbetinin de Japonya gibi uzun süreli bir durgunluk olup olmayacağı. Çin ekonomisi üzerine yazan etkili isimlerden biri olan ve benim de yazılarını yakından takip ettiğim Carnegie Endowment’tan Michael Pettis’in aktardığına göre, Pekin Üniversitesi iktisat profesörü ve Dünya Bankası eski başekonomisti Justin Yifu Lin, South Morning China Post gazetesindeki bir mülakatta şöyle demiş:

“1980’li yıllardan sonra dünyadaki hangi önemli teknoloji Japonya'dan çıktı? Japonya'nın ekonomik durgunluğa girmesinin nedeni yeni sanayileri geliştireceği sanayi politikalarına son vermesi. Çin bu hatayı yapmadığı için kalkınmaya devam ediyor.”

Burada iki önemli konu var:

• Japonya’nın durgunluğunun nedeni sanayi politikalarına son vermesi

• Çin’in hâlâ kalkınmaya devam etmesinin nedeni hükümet müdahalelerine dayalı agresif sanayi politikaları

Bunların her ikisi de benim üzerinde araştırma yaptığım konular. Şimdi sırayla bu iki konuyu değerlendirelim.

Japonya 1980’li Yıllarda Sanayi Politikalarına Son Verdi mi?

Justin Lin’in yukarıdaki iddialarına X’te destek veren Kyle Chan bu tartışmayı X’te devam ettirmek isteyince ona cevaben Noah Smith de şu hatırlatmayı yaptı: “Dijital fotoğraf makinesi sanayisini, cep telefonlarında 3G teknolojisini, telefonlarda kamera özelliğini, Li-ion pil sanayisini, hibrid otomobil sanayisini, yüksek performanslı seramikleri, vs. 1990’lı yıllardan beri Japonya geliştirdi.”

Burada açıkça Lin ve Chan gibi Çin’deki bazı ekonomistlerin miyop bakışı göze çarpıyor. Bu biraz da Çin’in hızlı kalkınması ve sanayileşmesini yüceltme içgüdüsünün yansıması. Fakat, Japonya ile ilgili bu değerlendirmeler yanlış. Nedenine aşağıda bakalım.

Michael Pettis, doğru bir bakışla Japonya’nın 1980’li ve 1990’lı yıllardaki amacını güzelce özetlemiş: Ekonominin talep tarafındaki derin dengesizliklere cevap bulamayacaklarını anladılar ve onun yerine arz tarafında yeni teknolojiler geliştirerek ekonomik büyümenin devamını tecih ettiler. Noah’nın bahsettiği bu teknolojiler de bu stratejinin meyvesi. Burada, yeni teknolojilerin ekonomi genelinde üretkenliği artırarak ekonomideki dengesizliklerin düzeltilmesi amaçlanıyor. Yani, yeni teknolojiler şirketlerin uluslararası rekabet gücünü ve işçilerin üretkenliğini artıracak, sonrasında işçilerin kazançları artacak, bu talebe olumlu yansıyacak, …. bu şekilde büyümenin devamlılığı sağlanacak. Arz yönlü bu strateji aslında Noah’nın da bahsettiği birçok teknolojinin gelişmesini sağladı.

Bu strateji o zamanlar çok göz önünde değildi, çünkü Japonya 1980’li yılların ortasında devleti demiryolu şirketi JNR’ın (sonrasında adı JR oldu), devletin telekom şirketi NTT’nin ve benzeri bazı kamu işletmelerinin özelleştirilmesine odaklanmıştı. 1985 yılındaki ünlü Maekawa Raporu Japonya’da piyasa ekonomisi şartlarının daha da güçlendirilmesi ve tüketime dayalı büyümenin gerçekleştirilmesinin önemini vurguluyordu. Japon hükümeti savaş sonrasında uyguladığı müdahaleleri 1970’li yılların sonlarında büyük ölçüde gevşetmiş ve ekonomide büyük oranda serbestleştirme gerçekleştirmişti. Geçmişteki sanayi politikalarının büyük oranda terk edildiği veya yumuşatıldığı da doğrudur. Fakat, tüm bunlar gerçekleşirken Japon hükümeti yeni nesil yüksek teknolojilerin desteklenmesi için de çeşitli politikalar geliştiriyordu. Göz önünde olmayan işte bunlardı.

Pettis, CIA’in Doğu Asya Bürosu’nun Nisan 1986’da yayınlandığı bir memorandum ve Eylül 1986 tarihli bir başka memorandumda belirtildiği gibi, Japon hükümetinin ekonomideki tasarruf-yatırım açığını kapatmak için talep taraflı düzenlemeler öngörmediği, düşüşte olan sanayiler (gemi yapımı, tekstil gibi bazı hafif sanayiler, çelik sanayisinin rekabeti gücü kalmamış olan bazı alt dalları gibi) yerine yeni gelişmekte olan yüksek teknoloji sanayilerini desteklediğini vurguluyor. Yani, sanayide gerçekleştirilecek bir yeniden yapılanma ile uluslararası rekabet gücü artırılacaktı ve bunun yurtiçi talep ile ilgisi olmadığı açıktı. Amerikalı iktisatçıların Japonya’dan beklentisi ise yurtiçi talebe dayalı büyüme idi. Buna benzer argümanlar Richard Katz’ın 1998 yılında basılan Japan, The System That Soured başlıklı kitabında da vardı. Yıllar sonra nüfusun giderek yaşlandığı 2000’li yıllarda, Japonya bu sorunla gerçekten karşı karşıya kalacaktı. Uzun yıllar işinizi gören bir politika ve stratejiyi birden bırakmak kolay değildir. Ama, Katz’ın ima ettiği gibi eğer ekşimişse, durum değişmiş demektir. Bu konunun kendisi de çok tartışma götürür, ama 2000 yılında eğitim için gittiğim Japonya’da bu konu henüz sıcaktı ve derslerini aldığım hocaların neredeyse tamamı Katz ile benzer şeyler söylüyordu. Bunun politika yapıcılarca benimsenmesi de o yıllarda olmuştu ve 1990’ların sonlarından itibaren hızlanan ekonomide ve özellikle finans sektöründe neoliberalleşme ve serbestleştirme Koizumi’nin başbakanlığı döneminde (2001-2006) büyük ölçüde tamamlanacaktı.

Burada anahtar kelime: “teknoloji”. Japon hükümeti 1980’li yıllarda tamamen bir sanayinin gelişmesini değil belirli teknolojilerin gelişmesini destekledi. Yani, sanayi politikaları bir anlamda teknoloji ve inovasyon politikalarına evrildi. Müdahaleler de gevşetilerek sert müdahaleler yerine şirketler arasında arabuluculuk gibi daha yumuşak müdahalelere dönüştürüldü. Tam bu konuda, benim 2015 yılında Murat Yülek editörlüğünde çıkan Economic Planning and Industrial Policy in the Globalizing Economy: Concepts, Experience and Prospects başlıklı bir kitapta çıkan “Recent Industrial Policies in Japan” başlıklı bir çalışmam var. Detaylarına oradan ulaşılabilir.

Çin’in Sanayi Politikaları ve Ekonomik Büyüme Stratejisi Üzerine

Pettis, yazısında ironik bir şekilde Japonya’yı eleştiren Lin’e cevapla Çin’in de Japonya’nın ardından aynı yolda ilerlediğini belirtiyor. Yani, Japonya’nın 1980’li yıllarda ve 1990’lı yıllarda talep sorununu göz ardı ederek arz-yanlısı politikalarına yönelmeine benzer şekilde, Çin’in de günümüzde tüketim odaklı büyüme yerine sanayi politikalarına dayalı arz-yanlı politikaları tercih ettiğini vurguluyor. Pettis’in yazılarının çoğunda anlatmak istediği şey şu: Çin’de yatırım etkinliği giderek düşüyor (buna konut yatırımları dahil) ve bu nedenle arz tarafından yüksek ekonomik büyümenin devamlılığını sağlamak zorlaşıyor. Tüketime dayalı bir büyümeye geçilmesi durumunda ekonomk büyümenin sürekliliği sağlanabilir ve bunun için de emeklilik sistemi ve sosyal güvenlik gibi çalışanların talebini artırmaya yardım edecek çeşitli reformlara ihtiyaç var. Öte yandan, Çin’de nüfusun azalmaya başladığını ve yaşlandığını da unutmamak gerekiyor.

Fakat, Pettis Çin’in sanayi politikaları uygulamasının yanlış olduğunu ima etmiyor. Bunun kısa vadede talep yanlısı ayarlamaları gerçekleştirmede ortaya çıkacak negatif etkileri kısmen de olsa telafi edeceğini belirtiyor. Çin de Japonya’nın 1980’lerde ve 1990’larda yaptığı gibi yeni teknolojilerin geliştirilmesini destekliyor. Ne kadar benziyor, değil mi? Peki, Japonya’da işe yaramayan bu yaklaşım (hattâ Pettis, 1960’lı yıllarda Sovyetler Birliği’nin de bu yolda ilerlediğini söylüyor) Çin’de işe yarayacak mı? Pettis’e göre cevap: hayır.

Aşağıdaki şekilde Çin’de hanehalkı tüketim harcamalarının gayrisafi milli hasılanın sadece yüzde 55’i kadar olduğu, bunun Amerika (> yüzde 80) ve Japonya’ya (> yüzde 75) göre çok düşük kaldığı anlaşılıyor.

Kaynak: World Bank

Yatırımların payına bakıldığında ise, Çin’de hâlâ yüzde 40’ın üzerinde olduğu anlaşılıyor. Bu oran Amerika ve Japonya’nın neredeyse iki katına yakın. Öte yandan, Çin’deki bu yatırımların içinde sadece sanayi yatırımları değil, son birkaç yıldır özellikle Evergrande krizi ile gündemi işgal eden emlak ve inşaat sektörüne yapılan yatırımların da dahil olduğunu hatırlatalım.

Kaynak: World Bank World Development Indicators

Peki, Çin devleti bu emlak krizine nasıl tepki verdi? Öncelikle, bunun daha büyük bir krize dönüşmesini engellemesinin bir başarı olduğunu kabul etmek gerekir. Çin hükümeti, emlak sektöründe bir yeniden yapılanma düşünüyor. Ayrıca, buraya ayrılan kaynakları da kısmakta olduğu anlaşılıyor.

Japonya’da Chuokoron dergisinin Aralık 2024 sayısında Çin ekonomisi ve emlak sektörü üzerine bir yazı yazan Kobe Üniversitesi ekonomi profesörü Kajitani Kai, Çin bankalarının emlak sektörü için dağıttıkları kredilerin miktarının 2019 yılında tavan yaptıktan (yaklaşık 6 trilyon yuan = 830 milyar dolar) sonra düşmeye başladığını hatırlatıyor. Aynı sürede ise sanayiye ve yeşil teknolojilere verilen kredilerde müthiş bir artış var. 2021 yılında her ikisi için yaklaşık 2’şer trilyon yuan seviyesinde iken, 2024 yılında yeşil teknolojiler için 8 trilyon yuan, sanayi için 4 trilyon yuanın üzerine çıkmış. Kredi dağıtımının hükümetin sıkı kontrolünde olduğunu hatırlatalım. Yani, arz tarafından bakıldığında, Çin hükümeti yatırımlara dönüştürülebilecek fon kaynaklarını emlak ve inşaat sektöründen sanayi ve yeni teknolojilere kaydırmış. Bu durum, Çin hükümetinin “new productive forces” (yeni üretken güçler) ifadesiyle son bir yıldır sloganlaştırdığı agresif yeni teknoloji ve sanayi yatırımları ile uyumlu görünüyor. Çin’de krizde olan emlak fiyatlarının 2022 yılından beri düşmekte olduğunu hatırlayalım.

Çin’i ziyaret eden ABD Hazine Sekreteri Janet Yellen, Çinli yetkililere Çin’in aşırı üretim kapasitesi fazlasının bir yapısal sorun olduğunu ve Çin-ABD ekonomik sürtüşmesinin nedeni olduğunu belirtmişti. Çin tarafı ısrarla Amerikan yetkililerinin Çin şirketlerinin rekabet gücünün arttığını hazmedemediklerini vurguluyor.

Sonuç

Tüm bunlardan ne sonuç çıkarmamız gerekiyor? Çin de Japonya gibi uzun süreli bir durgunluğa hızla koşuyor mu? Buna kesin bir cevap vermek zor. Ama bunu önlemek için Çin’in ne yapması gerektiği az çok belli:

• İç talebin artırılması gerekiyor. Bunun için yaşlanmakta olan nüfusun talebe katkı yapmasını sağlayacak, ama özünde onların yaşam kalitesini yükseltecek olan sosyal hakların ve sosyal güvenliğin iyileştirilmesi doğru olacaktır.

• Arz tarafında gerçekleştirilen yatırımların talep artışına katkıda bulunması da hesaba katılmalı. Bu açıdan bakıldığında, elektrikli araçlar, dijital teknolojiler ve yeni nesil enerji gibi yatırımların talebe katkıda bulunacağını söylemek mümkün.

Çin hükümeti resmi raporlarında tüketime dayalı tüketim modeline geçmek istediğini beyan ediyor. Xi Jinping’in ne dediğine bakarak değil, icraatlarına bakarak ileride bunu isteyip istemediğini anlayacağız.